从“概念”到“施工” 十三五环境治理蓝图解读

　　进入“十三五”以后，环保部拟将空气质量达标天数纳入约束性指标；发展绿色金融，建立绿色发展基金；啃“硬骨头”实现环境“良治”……不可否认，要实现“十三五”时期生态环境质量总体改善的目标，当前还面临诸多挑战。但从“概念图”到“施工图”的演变，也并没有想象中的那么悲观。

　　扩大污染物总量控制范围，将细颗粒物等环境质量指标列入约束性指标；发展绿色金融，建立绿色发展基金；到2020年实现生态环境质量总体改善……《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出的一些新目标、新理念，勾勒出“十三五”时期我国环境治理的新图景。

　　专家表示，“十三五”规划建议将此前出台的《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》等顶层设计，由“概念图”转换为“施工图”，必将大幅度推进我国绿色发展进程。

　　环保部拟将空气质量达标天数纳入约束性指标

  “十一五”以来，我国把节能减排列为约束性指标，着力解决经济发展过程中资源环境代价过大的问题，取得了显著成绩。

　　据环保部污染排放总量控制司初步估算，2015年前三季度，全国化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放总量分别比去年同期下降3%、3%、5%、9%左右，“十二五”规划五年总目标已提前完成。

　　然而，近年来长时间、大范围的雾霾污染频发，让人们对污染减排的效果产生种种质疑。有观点甚至认为污染减排只是一场“数字游戏”，统计数字不准确，环境质量改善效果不佳。

　　环保部污染排放总量控制司司长刘炳江回应指出，“十一五”以来，全国ＧＤＰ由2005年的18.6万亿增加到2014年的63.6万亿元，煤炭消费量由24亿吨增加到42亿吨，主要工业产品钢铁、水泥、电解铝等产量均增加了一倍以上，与此同时，主要污染物二氧化硫、氮氧化物排放总量不仅未因经济发展、能源消耗的增加而同步增长，反而呈现下降态势。

  “这说明通过总量减排，重点抓电力、钢铁、水泥等高排放行业治理工程建设和运行，对减少污染物排放发挥了重要作用。”刘炳江说。

　　他同时指出，影响灰霾天气的因素很多，首先是污染物排放量过大，一些主要污染物的排放量达到2000万吨级的水平，每年仅仅减少几个百分点，难以达到环境质量改善的效果。此外，产生灰霾的污染物除了二氧化硫、氮氧化物，还有颗粒物、挥发性有机物、氨等。

　　为此，“十三五”规划建议提出扩大污染物总量控制范围。在“十一五”时期总量控制只有两项污染物，“十二五”时期总量控制为四项污染物——二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量和氨氮的基础上，“十三五”不仅要将重点行业挥发性有机物纳入控制指标，还明确将细颗粒物（PM2.5）等环境质量指标列入约束性指标。

　　刘炳江表示，这体现了国家改善大气质量的决心，环保部正在研究将空气质量达标天数也纳入约束性指标，对京津冀及周边地区的重污染天数等指标提出更加严格的要求，加大对政府的考核力度，促进环境质量的改善。

　　发展绿色金融，建立绿色发展基金

　　资金瓶颈，是绿色低碳发展的一大挑战。要想实现绿色发展，以金融创新化解这一金融瓶颈势在必行。

　　长期以来，我国绿色金融发展滞后。2014年6月发布的《中国低碳金融发展2014年度报告》显示，绝大多数银行绿色信贷总额与总资产的比例低于2%，排名第一的兴业银行绿色信贷余额占比也只有3.46%，与总资产相差甚远。而且，我国绿色金融实践主体是银行，融资形式以间接融资为主，其他金融机构参与程度更弱。

　　继《生态文明体制改革总体方案》提出“建立绿色金融体系”后，“十三五”规划建议进一步明确，要发展绿色金融，设立绿色发展基金。

 “构建绿色金融体系是实现稳增长调结构的重要举措，是筹措环境保护资金的重要渠道，是减轻财政环保支出压力的重要途径。”环保部环境规划院副院长吴舜泽说。

　　他认为，我国应抓紧构建国家绿色金融体系，重点从设立环境金融机构、创新绿色金融产品、完善环境金融服务、健全绿色金融政策四个方面发力，搭建基于绿色信贷、绿色股票、绿色债券、绿色基金、绿色保险的绿色金融体系框架。

　　吴舜泽说，建立环境保护基金是加强政府资金引导作用和提高资金使用效率的重要途径。为推进水、大气、土壤污染防治行动计划的实施，应着力加快构建国家环境保护基金，重点支持环保领域政府和社会资本合作项目、环境污染第三方治理项目融资，采取低息贷款、股权投资、以奖代补等方式，充分调动地方和市场活力。

　　啃“硬骨头”实现环境“良治”

　　雾霾袭城，水体黑臭，土壤污染……当前生态环境存在的一系列问题，已成为全面建成小康社会的突出短板。“十三五”规划建议明确，到2020年，实现生态环境质量总体改善，主要污染物排放总量大幅减少。

  “这一目标的确立标志着我国环境保护要求发生转折性变化，同时也意味着‘十三五’将实行一系列重大的生态环境保护行动。”环保部环境与经济政策研究中心主任夏光说。

　　吴舜泽认为，长期以来，我国生态环境质量一直处于“局部改善、整体恶化”的态势，在全面建成小康社会的历史阶段，要求实现生态环境质量总体改善，就要求从改善范围和领域上要全面，从改善程度上要明显，惠及对象要覆盖大多数的人民群众。

　　在吴舜泽看来，要实现“十三五”时期生态环境质量总体改善的目标，当前还面临诸多挑战。一是工业化城镇化双轮驱动的环境压力大，产业、能源结构调整具有长期性、艰巨性；二是区域环境保护不平衡性加大，污染型、高耗能型产业向中西部转移的形势加剧；三是环境污染逼近临界，生态环境系统脆弱性明显加大，环境风险易发高发态势明显。

　　此外，系统推进环境保护的难度大，环境管理交叉错配现象严重，统一的生态环境管理体制改革关系到多个部门职能权利，很难调整，也是推进实现环境“良治”道路上难啃的“硬骨头”。

　　为此，他建议，“十三五”时期要将质量改善作为首要任务与主线，重点打好遏制黑臭水体、灰霾天气“攻坚战”，强化质量、总量、风险协同推进，多污染物协同治理，从政府主导向社会共治、多方制衡转变，政府市场两手发力，倒逼与激励并重，实现环境“良治”，确保实现生态环境质量总体改善的目标。